過去這個星期台灣社會經歷了最悽慘的經驗:莫拉克颱風吹掉了台灣許多家庭的房宅田產,吹散了許多災民的親情骨肉,更吹垮了政府的治理能力與威信。颱風固然是一場天災,但土石流卻是一場人禍。馬總統召開了國家安全會議,確定未來救災重建的政策方向,並宣示開放接受國外相關緊急救難援助,全國其實已經進入了嚴重的警戒狀態。據估計,行政院提出的「八八水災災後重建特別條例」,所需經費共計1,100億元左右。這些錢都要靠舉借籌措,對目前已經困窘不堪的財政狀況而言,無異雪上加霜。這段期間,國家財政正遭受金融海嘯的無情摧殘,如今莫拉克颱風來襲,同時也帶來了進一步威脅我國財政安全的「土石流」。
行政院日前才剛初步核定99年度的中央政府總預算,歲出與歲入規模皆較今年減少,但因為後者減幅大於前者,故收支相抵之後,赤字仍高達1,891億元,連同債務還本660億元,政府的財政缺口達2,552億元。這還只是總預算的部分,如果加計振興經濟擴大公共建設特別預算,政府99年度的舉債額度將高達4,000億元左右。如今再加上八八水災災後重建1,100億元,下年度政府債務將增加5,000億元。如果不是以「特別立法」方式排除公債法舉債上限的約束,99年度預算的編列早已「違法」,超越了法定的債務預警水準。
尤有甚者,財政部甫公布累計今年1月到7月的稅收為9,233億元,年減額高達2,067億元,減幅達18.3%,創下史上最嚴重的衰退幅度。若將之與預算數相比,則只達到預算數的51.7%,去年同期間的預算達成率為64%,兩者相差甚遠。雖然財政部從月資料的觀察,強調各稅已有逐漸改善的跡象,但一般推估至年底決算時,中央政府實際收支短差可能會增加3,000億元左右。若此,馬政府執政這兩年,國家財政確已陷入危機邊緣,令識者擔心。
惟國家財政即使再困難,對於這次水災的災後重建工作,政府仍須優先列為最重要的施政項目。災後重建工作百廢待舉,經緯萬端,對災民的照顧與安置更是刻不容緩。但在國家資源有限與財政艱困的情況下,行政院各單位在編列特別預算時,仍須謹守應有的預算編製原則,千萬不可因為賑災時間窘迫以及立法院的通融配合,而出現一些浮編不實或不效率的支用科目。換言之,預算中的每一分錢皆須用在刀口上,人民生命財產的妥善照顧與維護,固然事大如天,但預算經費每一塊錢更都是人民納稅血汗錢,政府亦不可有任何疏失與怠忽。
綜觀水災發生迄今各界的批評與檢討,除了災民對政府救災速度與效率的抱怨之外,大家皆認為防災的重要性更甚於救災,其中山坡河川的整治最為關鍵,而這一切又需要建立在國土整體規畫的高度上,方能克盡其功。可惜內政部「國土計畫法」草案至今還躺在立法院,以致目前的做法都只是侷限在修橋鋪路等「末端工程」,無法以永續與客觀的角度去省思問題。水土保持與河川整治未做好,下一個洪水、土石流一來,橋路照斷,村落還是照毀,歷史的悲劇便一再重演。
遺憾的是,這種只求短線不顧長效的政府決策模式,並非只發生在河川整治、防洪救災等體系之中,它也同樣出現在我國的財政政策之上。
其一,近十餘年來,政府年年收支失衡,債務餘額不斷攀升,但要解決這個問題卻不能只是把它當成「財務收支問題」而已,它更是一項「財政結構問題」。前者強調的是如何開源節流以達到收支的平衡;後者則是從政府的角色與功能著手,檢討政府支出面的必要性與合理性,再配以有效的稅制改革,健全租稅結構,並提供充裕適足的稅收,以支應政府的財政需求。換言之,前者的做法如「修橋鋪路」,後者的做法則如「國土規畫」。我國財政問題若要解決,根本之道已昭然若揭,可惜迄今政府似乎尚未能有所作為。
其二,導致我國財政失衡的原因固然很多,惟最主要的乃係政府近年採取了許多不當的減免稅措施所造成。我國減免稅的法律超過百種以上,整體稅基侵蝕嚴重,稅收的流失難以抑止。這即有如河川工程的偷工減料或山坡地過度開發,最後地基被掏空,土地喪失承載力,進而乃導致可怕的土石流,釀成山河變色的國家災難。減免稅是掏空國家稅制穩健基礎的罪魁禍首,如同防洪救災莫若河川整治,賦稅改革亦莫若廢除不合理的減免稅。
莫拉克颱風為台灣帶來了巨大的創傷,但同時亦帶來了社會的反省與檢討。如果政府由此次教訓而學習到防止「水災土石流」發生的根本方法,那麼,就應該可以更體認到「財政土石流」的可怕,從而儘早未雨綢繆,做好改革準備。